完善天然林保护制度 夯实生态文明建设根基
国家林业局天然林保护工程管理办公室主任 金旻
十九大非常明确地把“完善天然林保护制度”作为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重点任务，体现了党中央对天然林资源保护事业的高度重视和期待。实施天然林资源保护工程是我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，是实现中华民族永续发展的重大战略，作出这一重大决策体现了我国积极参与、引领应对全球气候变化的担当与自信。
一、5年多来天然林资源保护工程建设成就
党的十八大以来的历史性变革、历史性成就催生了中国特色社会主义新时代。5年多来，我国天然林资源保护工作成就斐然，举世瞩目。
（一）根据习总书记“争取把所有天然林都保护起来”的指示，采取了停伐、提标、扩面三方面政策措施，奋力推动我国天然林资源保护向更广、更深、更高层次发展。一是天然林资源保护范围逐步扩大到全国。目前，全国各省（区、市）国有天然林全部纳入了管护补助范围；对河北、湖南、福建等16个省（区）的部分集体和个人所有天然林资源给予了停伐管护费补助。二是有序推进全面停止天然林商业性采伐。长江黄河上中游继续执行停伐政策，东北、内蒙古重点国有林区木材产量连续调减。2016年，经国务院批准，“十三五”期间全面取消了天然林商业性采伐指标。
（二）按时完成天然林资源保护建设任务，推进森林面积和蓄积实现双增长。天然林资源保护中央资金与建设任务连年递增。2012年中央财政投入天保资金272.69亿元，2016年增加到413.05亿元，2012年-2016年中央财政累计投入天保资金1443.08亿元。2012年-2016年，天保工程累计完成造林4175.5万亩，其中人工造乔木林785.4万亩、人工造灌木林95.6万亩、封山育林1985.3万亩、飞播造林587万亩、改造培育74万亩、补植补造648.2万亩。2012年-2016年，天保工程累计完成中幼林抚育1.32亿亩。2012年天保工程管护面积17.32亿亩，2016年管护面积19.32亿亩。
（三）天然林资源保护工程生态效益显著，生态屏障作用不断巩固，森林碳汇功能不断增强。天保工程东北、内蒙古重点国有林区效益监测国家报告表明，2012年-2016年，东北、内蒙古重点国有林区生态效益总价值增加了6366.5亿元。全国森林资源清查结果显示，天保工程区的天然林面积、蓄积增速明显高于全国平均水平。森林涵养水源能力增强，水土流失减少。据天保工程50个样本县监测数据，2015年底样本县水土流失面积是401.8万公顷，相比2011年减少了191.2万公顷。天保工程区退化的森林植被得到较快恢复和重建，森林破碎化程度不断降低，生物多样性得到保护和恢复，为野生动植物的生存提供了良好的环境。珙桐、苏铁、红豆杉等国家重点保护野生植物数量明显增加。东北虎、豹在中国境内的数量由天保工程初期（1998-1999年）中俄美3国专家联合调查的12-16只和7-12只恢复到现在的36只和48只以上。第四次全国大熊猫调查结果显示，大熊猫野外种群数量达到1864只。朱鹮从1981年发现时仅存7只发展到野外种群和人工繁育种群总数超过2000只。许多地方已消失多年的狼、狐狸、金钱豹、鹰、梅花鹿、锦鸡等飞禽走兽重新出现。
（四）林区职工和林农生活水平普遍提高，天然林资源保护工程发挥了在国有林区和国有林场改革、集体林权制度改革中的支撑作用，在精准扶贫中的特殊作用。2013年起，集体和个人所有国家级公益林森林生态效益补偿金由每年每亩10元提高到每年每亩15元。2015年-2017年，国有林管护费补助标准由每年每亩6元分别提高至每年每亩8元、10元。社保缴费补助基数分别从2008年、2011年社会平均工资的80%提高到2013年的80%。2016年，公益林建设等基建投入标准也得到提高，人工造乔木林由每亩300元提高到500元，人工造灌木林由每亩200元提高到240元，封山育林由每亩70元提高到100元，飞播造林由每亩120元提高到160元，补植补造、改造培育由每亩200元提高到300元。天保工程区国有林区国有职工基本养老保险和基本医疗保险实现全覆盖。近百万富余职工得到妥善安置，65万人长期稳定就业，部分职工根据当地需要实现季节性和计件就业。棚户区改造项目惠及林区职工104.1万户，饮水安全项目解决了林区68.1万人安全饮水问题。国有林区国有职工年均工资性收入由2012年的24984元提高到2015年的35418元。各地根据各自资源和区位优势，积极探索林区转型，形成了一批集旅游、康养、种植、养殖、加工为一体的产业发展模式。生态优先、绿色发展的意识，已成为深入企业和职工内心的价值取向。
天然林资源保护工作仍存在一些深层次问题：一是天然林资源保护制度未完善。二是天然林资源保护未实现政策全覆盖。集体和个人所有天然林停伐落界困难，同时天然灌木林未全部纳入政策保护范围。三是天然林质量急需精准提升。四是林区经济社会发展急需加快转型。
二、加快推进天然林资源保护事业的有利形势
天然林资源保护有3个最显著的特点：一是它的保护对象天然林，在森林资源中比重最大。就全球而言，天然林含全部原始森林，占森林资源的93%以上。我国现有天然林29.66亿亩，占全国森林面积的64%左右，其中天然乔木林19.44亿亩、天然灌木林地及未成林封育地等10.22亿亩；天然林蓄积122.96亿立方米，占全国森林蓄积83%以上。因此，天然林资源是我国森林资源的根本，是我国林业的命脉，是森林的代名词。保护生态首先要保护森林，保护森林根本是保护天然林。二是中央财政对天保工程投入巨大。一期天保工程投了1118.73亿元，二期拟投入2440.2亿元，实际上自2014年扩大到全国后，大大突破了预算安排计划，2017年中央财政投入天保资金533亿元，几乎占国家对林业年总投入的1/3强。三是天保工程的目标不仅是国家得生态，确保大江大河安澜、森林休养生息、保障林区民生和稳定、确保林区职工和林农致富奔小康是同等重要的内容。天保工程是国有林区、国有林场改革的支撑，同时在实施乡村振兴战略和精准扶贫中发挥着特殊作用，被许多地方赞誉为政府的“德政工程”、林农的“致富工程”和林业的“希望工程”。
（一）从世界格局和全球气候变化的角度来看，实施天然林资源保护对树立我国负责任大国形象发挥着重要作用。在地球几大生态系统中，除海洋外，森林、湿地两大陆地生态系统以70%以上的程度参与和影响着生物的地球化学循环和物理过程。天然林是生物多样性最富集、结构最复杂、生态功能最强大的生态系统，是改善陆地生态环境的主体，在延缓温室效应、提高大气环境质量方面发挥着不可替代的作用。
（二）从坚持创新和维护我国生态安全的战略高度来看，天然林资源保护承担着构建完善的生态体系、践行“两山论”的重要任务。天保工程构筑了我国所有生态脆弱地区的生态屏障，保护了我国最精华的原始林，是我国生态建设和国土生态安全的保障工程，是美丽中国的绿色根基，对森林恢复、生态环境改善、促进经济可持续发展作出了突出贡献，随着时间的推移，它的重大作用将更加显著。
（三）从准确把握社会发展规律和维护社会稳定的角度来看，天然林资源保护担负着稳边固防、兴林富民、改善民生的历史重任。20年来特别是十八大以来，天保工程区牢牢把握保护森林资源和解决民生问题两大主题，甩掉了“资源危机、经济危困”，走出了一条有中国特色的保护天然林资源的新路子，得到了中央肯定、群众拥护、媒体认可。当前，我国正在开展防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战，抓好天然林资源保护，是进一步提升林区产业发展水平、助力扶贫攻坚的重要平台。
（四）从确立生态科学理论和实施乡村振兴战略的角度来看，天然林资源保护是繁荣生态文化、构建社会主义生态文明的重要途径。森林不但具有巨大的生态价值、经济价值和社会价值，而且具有文化价值和美学价值。我国最精华的原始林全部集中在天保工程区内，许多保护区和一些地区的民风习俗都已成为国家的物质和非物质文化遗产。在人类文明日新月异的今天，生态资本化将成为经济社会发展的新趋势，绿色经济正在崛起。天然林资源保护地区都是我国经济欠发达地区，天然林资源管护、公益林建设、产业开发、职工和林农就业、林区经济发展等诸多内容，都与乡村振兴战略相吻合。要将保护天然林与兴林富民、农村产业发展、扶贫攻坚和社会文明进步很好地结合起来。
习总书记特别重视天然林资源保护工作，他语重心长地说“森林是我们从祖宗继承来的，要留传给子孙后代，上对得起祖宗，下对得起子孙”。2014年3月14日习总书记强调指出“上世纪90年代末，我们在长江上游、黄河上中游以及东北、内蒙古等地实行了天保工程，效果是显著的。要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。眼前会增加财政支出，也可能减少一点国内生产总值，但长远是一件功德无量的事”。2014年12月11日习总书记又要求“要全面停止天然林商业性采伐”。2014年12月25日习总书记再次强调要抓好天然林资源保护工作。十八大以来，习总书记还多次到内蒙古兴安盟、贵州、黑龙江伊春等天保工程区实地考察。近年中央出台的有关生态建设的重要文件如《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及每年的中央一号文件，都把加强天然林资源保护放在突出位置，提出了越来越高的要求。最近中央更是把“完善天然林保护制度”确定为党的十九大提出的重要改革举措。我们必须在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，精心谋划，攻坚克难，开拓我国天然林资源保护新局面。
三、新时代天然林资源保护发展与改革任务
天保工程是国家重大生态保护和修复工程，是根治生态环境恶化的根本性举措，必须实行最严格的生态环境保护制度，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，不断提升生态系统质量和稳定性，促进人与自然和谐共生。
（一）以完善天然林保护制度为首要任务。完善天然林保护制度包括4个方面：一是加快制定出台天然林保护的法律法规。建立天然林资源保护制度的根本是立法，要加快制定《天然林保护条例》，并将其作为林业立法工作的重中之重。二是作为中央重要改革举措，拟以国务院名义出台《关于进一步加强天然林资源保护工作的指导意见》，切实抓好天然林资源保护扩大到全国的顶层设计。三是及时制修订各类天然林资源保护管理办法，对有关天然林资源保护的资金管理、森林管护、年度任务核查、政府年度目标考核等办法以及相关技术标准、规范，及时评估调整、补充完善。四是理顺天然林保护工作机制，提高工作效率。
（二）全面科学地回答天保“二期怎么样”，向党和人民交出满意答卷。天保工程二期到2020年实施完成，离现在只有两年多的时间了，国家为工程建设已投入3000多亿元，效果怎么样，全社会非常关心，全世界非常关注。在全面建成小康社会实现之际，人民对美好生活、美好环境的向往日益增长，我们务林人应当提交一份答卷。我们要通过效益监测、核查、巡视、考核等多种形式，集中整理发布天保二期工程综合效益报告，要有观点、有数据、有模式、有典型，有国内外专家的论证，有第三方的独立考核，力求系统科学有说服力。要通过综合效益发布和总结天保工程实施20周年经验，大力宣传党中央国务院关于天然林资源保护的正确决策，大力宣传实施天保工程先进地区、先进单位、优秀人物的光荣事迹，大力宣传在中国共产党的领导下，实施天然林资源保护为全球生态文明建设作出的重大贡献。
（三）出台充分体现社会主义生态文明观的天保新方案新规划，明确“三期怎么干”。到2035年，我国将在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化。到那时，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。我们必须在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，积极开展天然林资源保护宏观战略研究，科学谋划天然林资源保护事业的发展。一是要着手研究草拟《2020-2035天然林资源保护实施方案》，要结合实施乡村振兴战略，及时研究提出天保二期工程到期后继续实施天保工程的指导思想、目标任务和政策措施，高度重视天然林保护与经营利用之间的协调，切实保障老天保工程区和扩大后的新天保区之间政策的平衡性。二是着手编制《全国天然林保护中长期发展规划（2020-2050年）》，研究建立全国天然林资源长期保护机制。
（四）充分发挥天然林资源保护在林业发展改革中的支撑作用、在实施乡村振兴战略和精准扶贫中的特殊作用，扎扎实实抓好天然林资源保护基础性工作。一是积极督导全面停止天然林商业性采伐。督导各有关省（区）按照“四到省”原则，层层落实责任，确保停得住、管得住、稳得住。二是推进公益林与天然林资源管护统一要求、并轨管理。全面落实国有林管护站规划方案。通过整合天然林资源管护、森林防火、病虫害防治等现有项目，逐步推行管护手段和装备的现代化。三是切实加强天然林抚育经营。加强森林抚育作业设计、施工设计等事前、事中、事后监管，科学合理安排抚育间伐限额，重点解决好中幼龄林密度过大、枯损严重、生长受阻等突出问题，不断提升森林的多种功能效益。进一步提高公益林建设和后备森林资源培育质量，大力推动生态廊道建设，促进森林生态系统正向演替。四是充分发挥天然林资源保护投入对增加林区就业的保障作用，坚决做到脱真贫、真脱贫。积极发展林区绿色生态产业，加快林区产业结构转型。
到2020年，全面完成天然林资源保护工程二期任务目标，19.44亿亩天然乔木林得到全面保护，全面停止10.58亿亩国有天然林商业性采伐，逐步实现8.86亿亩集体和个人天然林停伐。加强对10.22亿亩天然灌木林地、未成林封育地、疏林地的管护。天然林蓄积比第八次森林资源连续清查结果增加12亿立方米，达到135亿立方米。天保工程区社会保障能力明显加强，职工收入明显提升。天然林保护的法律制度体系、政策保障体系、技术规范体系和监督评价体系基本完备。
到2035年，进一步提升天然林保护质量和水平，天然乔木林面积增加1.56亿亩，保有量达到21亿亩，并全部纳入生态保护红线。天然林质量进一步提升，每公顷蓄积提高30%以上，天然林蓄积继续增加40亿立方米，达到175亿立方米。重要水源地、江河湖库周边的天然林资源得到有效恢复，具有重大保护价值的天然林生态系统及生物多样性得到全面保护，天然林生态功能明显提升，构建坚实的国土生态安全体系。国有天然林重点分布区经济社会发展进一步增强，基本建成中国特色社会主义现代化新林区。
到2050年，天然乔木林面积保有量达到并维持在25亿亩以上，天然林每公顷蓄积提高45%以上，天然林蓄积比2020年目标增加127亿立方米，达到260亿立方米左右。以天然林为核心的森林生态系统布局更为合理、功能更加完备，我国林业接近或达到发达国家同期水平。基本建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，天蓝、地绿、水净、空气清新的美丽家园，让我们伟大的祖国以生态文明建设的巨大成就屹立于世界民族之林。
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